【关 键 词】电子化政府、网络化办公、政府信息化
【正 文】
自从中国政府把1999年定为政府上网年后，中国自中央部委以下，省市级以至部分县级行政机构纷纷上网建站，到目前，可以说“政府上网”在行政命令的干预下已经基本完成了，所有的部委、省市都建立了*.gov.cn的政府网站。在“政府上网”工程建设的初衷中，是作为实现“电子化政府”的第一步进行的，但是从目前的情况来看，上网是上了，但是“电子化政府”的建立仍然遥遥无期。
一、 何谓电子化政府？

从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，全面信息共享已是大
势所趋。联合国经济社会事务部曾把推进发展中国家政府信息化作为1999年的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。而在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，“电子政府”被列为第一位，其它四个领域分别是电子商务、远程教育、远程医疗、电子娱乐，可以说政府信息化是社会信息化的基础。
中国有学者认为所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子化政府最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”(virtual government)，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。【1】
笔者认为，电子化政府最重要的内涵是运用信息及通信技术（主要是互联网络）打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取用政府的信息及服务，而不是传统的要经过层层关卡书面审核的作业方式；而政府机关间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供人们各种不同的服务选择。从应用、服务及网络通道等三个层面，进行电子化政府基本架构的规划。
“电子政府”的应用将主要体现在以下方面：
（1）电子商务： 在以电子签章（CA）及公开密钥等技术构建的信息安全环境下，推动政府机关之间、政府与企业间以电子资料交换技术EDI进行通信及交易处理。
（2）电子采购及招标： 在电子商务的安全环境下，推动政府部门以电子化方式与供应商连线进行采购、交易及支付处理作业。
（3）电子福利支付： 运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术，处理政府各种社会福利作业，直接将政府的各种社会福利支付交付受益人。
（4）电子邮递： 建立政府整体性的电子邮递系统，并提供电子目录服务，以增进政府之间及政府与社会各部门之间的沟通效率。
（5）电子资料库： 建立各种资料库，并提供人们方便的方法透过网络等方式取得。
（6）电子化公文： 公文制作及管理电脑化作业，并透过网络进行公文交换，随时随地取得政府资料。
（7）电子税务： 在网络上或其他渠道上提供电子化表格，使人们足不出户从网络上报税。
（8）电子身份认证： 以一张智能卡集合个人的医疗资料、个人身份证、工作状况、个人信用、个人经历、收入及缴税情况、公积金、养老保险、房产资料、指纹等身份识别等信息，通过网络实现政府部门的各项便民服务程序。
关于电子化政府的必要性以及现实意义已经有很多学者进行了充分的论证，学者们的论证已经不仅仅局限于行政效率方面，更涉及到了网络民主、直接民主以及理性官僚体制替代等问题。但是，中国目前的行政信息化程度极为不足，在“无体”的基础上谈“用”成为国内研究的一大不足。以下笔者将尝试结合国际“电子化政府”的实践经验和国内目前的现状谈一些浅薄的认识。
二、 国际实践经验和国内现状
1、美国的实践经验：
美国作为全世界首屈一指的信息和网络巨人，在政府信息化和“电子政府”的浪潮中也走在了前列。
1993年，由副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会(National Performance Review,NPR)便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新的探讨，提出了“运用信息技术再造政府”(reengineeringthrough information technology)的观念。在此之后，美国的政府信息化过程几乎是与克林顿提出的“信息高速公路”同时进行。由于实现政府信息化，1992年至1996年美国政府员工减少24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元，在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1．6万多页过时的行政法规，简化了3．1万多页规定。在美国，全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了徇私舞弊的渠道。
美国政府的14个部（下属上百个局级单位）、司法部门、立法部门（国会两院）、62个独立的行政局、59个委员会，以及6个准官办的局级机构已全部上网。网上所包含的内容非常全面，不仅有立法（从提案产生、辩论过程直到最后法律的形成），司法及行政部门的日常运作和各种法规、制度，而且包括政府计划和正在实施的各种规划、项目的主要内容、进行情况、相关的文件、报告等等。访问政府站点，阅读有关信息，几乎可以对各部门的活动了如指掌。
美国众议院院长金里奇上任不久就主持开通了国会的网络系统；商务部国家信息技术中心则创建了一个名为“联邦世界”（Fed World）的全国性电子公告系统；正在建设的交互式 “公民参与中心”（Citizen Participation Centre）则能把各种联邦机构的几千个地方办公室纳
入其中，这样，公民可以很方便地同所有联邦机构的公共事务部门通信。
在这之后，在美国国家信息基础结构（NII ）计划中，一个更为健全的“电子公所”（Electronic Commous）将是未来“电子化政府”的重要组成部分。它使“一个国家能灵活自如，其政府高效、节俭，并由识广、明达的社会舆论所引导；能创造优质职位并造就出相应人才去担当此等职务；能促进终身学习、社会生活以及社区文化生活。”
在美国政府的相关报告中欲建立起运用信息技术与顾客互动的政府机制，提出了18项服务重点，包括电子福利支付系统、公共安全信息网络、国际贸易资料系统，以及电子化支付运作的支持机制，包括了保护隐私权和信息安全、整合政府服务信息基础建设、改善信息技术的取得、增强联邦人员的生产力与提高信息技术的素养等。
2、新加坡的实践经验：
新加坡从1981年起就开始发展电子政府，现在，其电子政府的发达程度绝对足以让人们对这个小国刮目相看。
无论是想查自己的退休金情况还是申请奖学金；无论是为新买的摩托车上户还是填写专利申请表格，一天24小时，每时每刻公民都可以到一个叫电子公民中心的站点去完成。 　　
电子公民中心是一个三维虚拟社区。在这里，公民可以完成你的虚拟人生，而政府部门都是公民人生旅途上的一个个站点。医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、招聘等等信息和部门都在公民“人生之路”两边的建筑物里，在人生之路上，你可以找到从出生到死亡你需要的所有政府信息。例如在“国防大厦”里面，年轻人们可以登记2年义务兵役。 　　
新加坡的电子政府模式引起了全世界的注意。美国宾夕法尼亚州和加拿大一些省在建设自己的电子政府的时候都直接以新加坡为模本。 　　
1999年，美国大众服务管理部将新加坡的电子政府网站评为世界上最先进的综合服务网站。2001年9月，美国建立了自己的综合政府网站firstgov.gov，——在美国建立一个这样的网站是一个相当庞杂的工程，需要将近两万个网站，2700万网页连接起来，但在新加坡这个只有400万人口的迷你型国家里，一切要简单得多。 　　
新加坡的电子政府系统完全是有国家控制，没有私人参与，每年政府要花费大量资金。现在新加坡已经为未来3年电子政府的维护预留了8.7亿美元资金。但电子政府的建立也节约了一笔办公费用，估计每年可节省2300万美元。政府希望今后它每年能节约4600万美元资金。现在使用平率最高的个人所得税上税服务每年可节约34.3万美元的办公费用。每处理一笔业务节约费用1.54美元。今年已经有40%，大约50万人通过电子政府交纳个人所得税。
到目前，电子政府可以为新加坡公民提供200项以上的服务。 【2】　
从以上两个国家的电子政府的建设中我们可以看出，如果我们暂且将政治性的因素排除，仅仅从行政管理的操作上考虑，可以看出，电子化政府在操作和建设中有以下特点：
（1） 投入巨大，即便在新加坡这样的小国里，也是动则以亿计的资金投入。
（2） 节约的办公费用巨大，由于信息化的影响，在短短4年间，美国节约了上千亿美元（其中主要是人头费，在中国的低人力成本环境里，易见达不到这样的数额）。
（3） 使用的技术是互联网络上的成熟技术，属于应用型。有学者认为政府信息化是一种“科技领先”，笔者认为其实不然，美国和新加坡政府所应用的E-mail、BBS、在线注册、申请等技术都是网络上已经应用并流传已久的成熟技术。技术瓶颈基本上不存在，甚至大量的源代码和软件可以从网上直接下载。
（4） 对政府雇员提出了更高的要求，虽然“电子化政府”是技术的应用而非开发，但是网络技术不仅是一种新型信息技术，而且是一种更新极快的高端技术。对于“电子政府”中的公务员来说，终生学习和不断的知识更新成为职业的必须。
（5） “电子政府”与传统政府相比，有相似的功能，不同的载体，也是可以程序化运作的，软件的功能程序化是可行的。
三、 中国“电子化政府”的现状以及对策。
笔者日前浏览了国内部分政府网站，发现大多数网站在1个月中没有更新，家乡柳州的网站上还是2000年初建站时的新闻。有数据表明：国内政府70%的网站只有部门介绍等“死”栏目和少量的活动发布，基本上可以说是以宣传为主的简单页面构成，很少涉及政府日常公务活动。其中也有一些部门机构进行了网上办公或民众参与的尝试，例如海关的网上报关、“两会”期间的网上讨论等。但是，从总体上来看，我国的“电子化政府”实质性内容缺乏，对原有组织机构和办事方式的改革触动不大。
国内外对于政府信息化的目标有各种表述，目前比较现实的是：利用信息技术，提高政府的运行效率，使政府的决策建立在及时、准确、可靠的信息基础之上，以便更好地为社会服务。
以我国的现状，达到这样的目标是很难的，笔者尝试对问题进行一些分析，并提出现实的改进意见：
（1）、中央宏观网络建设意识表述不够明确，必须改进。中央在提出政府上网工程时，似乎“上”了就好了，对于上网后的具体应用、相关效益并没有进行充分的测算和提出目标。以至下级在执行时，这些问题也被忽视了。所以电子公文发布、电子注册等其实简单的功能难以在规划中实现。
（2）、政府公务员的素质亟待提高，80年代国内盛行的“办公自动化”口号最后造成的是OFFICE软件的流行，现在如果要进行网络化虚拟办公，中国目前的公务员队伍素质是不能满足要求的。对公务员进行网络知识的教育迫在眉睫。
（3）“数字鸿沟”现象的普遍存在限制了“电子化政府”的发展，中国目前约有3000—4000万网民（实在难以统计），但是占总人口的比例仍然极小，在此基础上即使建立了完备的“电子化政府”，其面向的对象群也是有限的。所以在进行电子化政府的实践中，应该注意对象人群，如企业税务管理、出入境管理、学校招生、统一学籍管理等对象素质较高的应先行，同时像农村户籍管理、计划生育管理等面向对象群体素质较低的应当在普及网络教育后进行，以避免造成有限资源浪费。（这里并不是说政府就可以推卸普及网络教育、尤其是面向弱势群体的责任）
（4）中国的资源极为有限，在政府网络建设上必须有更好的规划和长远计划。目前国内的政府网站一般都是独立建设，在技术上是不相通的，国内有3000个以上的内部数据库没有实现共享。这一方面造成了资源严重浪费，另一方面也大大加大了建设的成本。国家有关部门应与有关企业联手，根据实际需要组织设计““电子政务”软件模块，提出若干套标准推荐供各级政府使用。以“电子商务”类软件的实践来看，这样一方面避免了重复开发，大大降低了成本，另一方面也解决了信息共享的问题。
（5）重视网络安全。目前国内政府网站都建立在Internet(广域网)而非Intranet(内部网)上,这样对公众开放是一种进步，但是对于网络安全提出了更高的要求。作为政府部门，安全问题远比企业等为重要。笔者曾利用一些软件对一些地方政府的服务器进行了远程测试，发现大量NT服务器存在BUG（缺口）漏洞。
（6）“电子政府”应与机构改革联系进行，信息化的最大好处就是加快信息传递和处理的速度。在信息化建设的同时，政府可以利用信息化建设的成果，减少层级、调整机构、精简人员，实现“小政府”的目标。同时也可以创造收益。
总的来说，中国毕竟已经在“电子政府”的道路上迈出了可喜的一步，只要踏踏实实地继续走下去，“电子化政府”的若干目标是不难实现的。

注释：【1】《电子化政府：发展及其前景》张成福 北京《中国人民大学学报》2000年第三期。
【2】《新加坡成为电子政府最发达的国家》竹子编译 新浪网（www.sina.com.cn） 2001-6-15检索