政府在发展中的作用是不可或缺的。政府应该做什么，如何做，这类话题已经越来越受到各个方面的重视，就如世界银行发展报告所说的那样：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”[1]政府的作用应该是什么，是政府职能的问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。
本文将分析政府职能和管理方式的研究背景；分析国内外政府职能的主要理论成果；从事实、逻辑和价值的角度对现有研究进行整合，从而形成兼具动态性与静态性、解释性与预测性的政府职能分析框架；分析政府管理方式的事实类型、提出评价政府管理方式的评价标准，并探讨政府管理方式的选择问题。
一、研究背景
政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。”[2]但是,政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”[3]
政府是必要的，除了不切实际的无政府主义者之外，这几乎已经成了人类社会的共识。因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。为了更好地研究政府职能和管理方式，我们需要对国内外有关政府职能和管理方式研究现状进行描述，对其存在的问题进行分析，并在此基础上提出本文的研究框架。
一般来说，在亚当·斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的观点是，人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天赋的不可转让的权利；建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能，就不应存在；被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意；政权不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以推翻。也就是说，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的权利，促进人类的福利。
在亚当·斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是守夜人，提供国防和治安服务，提供基础设施，以及救济穷人等。1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学之研究》之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此，不同学者对政府职能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。
早期西方学者一般比较关注政府职能，而不太注重政府的管理方式，他们假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定，政府职能就会自然实施。后来随着社会发展，人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施，良好的想法需要通过适当的方式将之转化为现实形态，因此政府管理方式逐渐成为学者的主要关注点。正如行政学者胡德所指出的：“我们可以从三个方面来回答‘政府做了什么？’，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”[4]胡德所说的从政府工具的角度来研究政府，就是我们这里所说的政府管理方式研究。最近20多年兴起的新公共管理学派关于政府改革的许多建议中基本上都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的，例如契约外包、凭单制等，都是实现政府职能的新管理方式。
中国学者无论是在政府职能还是在政府管理方式研究方面都滞后于西方学者。不过最近10多年来，在政府职能研究方面，随着市场经济（建议添加“的”）建立，中国学者也逐渐认识对政府职能研究的重要性。其研究现状可以从中国期刊网上政府职能论文数量窥见一般（建议改为“斑”），例如1995年，有关政府职能的论文只有75篇，到了2002年达到了263篇，增加了3倍多。在政府管理方式研究方面，虽然中国学者认识到了政府职能研究的重要性，并展开了大量的理论研究，而且有些还开始了具体的实证研究，但是对政府管理方式仍然缺乏足够的重视，对政府治理工具、管理方式等，不仅理论研究较少，实证研究更是缺乏。目前只有少量从国外引进和介绍式的研究，与中国理论发展需要和实践需要结合较少。
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时间 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
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篇数 |
75 |
79 |
70 |
96 |
99 |
114 |
175 |
263 |
(数据来源：中国期刊网)
综合国内外的研究历史和现状，我们已经看到，有关政府职能和管理方式的研究，已经有了相当的积累。这些研究有优势，但也有一些缺陷：
不同学科的学者提出了各不相同的研究方法，并形成了各自的学术传统，但各学科之间缺乏充分的交流。这使得现有的政府职能研究缺乏综合性。如公共行政学者从政府管理领域的角度研究政府的职能，例如研究经济领域的经济职能、政治领域的职能和社会领域的社会职能；经济学者从政府与市场之间关系的角度研究政府职能，强调政府弥补市场之缺陷。这二个学术传统都有自己的成就，但相互之间还缺乏逻辑上的整合。
有关政府职能的研究有许多停留于实证的描述和分类，如人们认为政府的管理职能为政治职能、经济职能、社会职能等。规范分析不够，比较分析也不够。
政府职能和管理方式研究之间不对称。政府职能研究受到重视，政府管理方式研究受到忽视。在现代社会，我们需要研究政府如何实现其管理职能的手段，即管理方式，形成政府管理的工具箱，这样政府可以根据需要选择管理方式。另外，人们对政府职能和管理方式之间关系也缺乏足够的重视，没有探讨哪种管理方式更适合哪种管理职能。
政府职能的研究缺乏理论性和解释性。一个成熟的理论应该满足科学理论框架的要求，必须由一些概念与假设组成，而这些概念和假设应该能运用实证的方式进行检验；应该有明确的因果关系，这些因果关系能够通过历史与现实进行检验；这些理论应该能够为人们分析政府的管理职能提供工具，能够告诉人们应该如何进行政府的角色定位，而不仅仅是告诉人们有哪些职能；这些理论应该能够帮助人们进行预测，帮助人们了解不同国家政府职能不同，同一国家不同时期政府职能也可能不同的原因。
本文试图分析和综合现有的政府职能和管理方式研究成果，并在此基础上提出自己的新见解。
二、政府职能研究的事实描述与理论界定
政府职能研究，最常用的方法是从实证的角度描述和分析政府职能的内容。在此基础上，各个学科，主要是经济学者，从经济学规范理论出发，研究政府职能。
（一）从内容的角度对政府职能的研究
从内容的角度研究政府职能，往往是从某个角度对政府职能进行大体的列举，并认为这些职能对于什么目标来说是必要的。比如，世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：(1)建立法律基础；(2)保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务与基础设施；(4)保护承受力差的阶层；(5)保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”[5]
从政府职能内容多少角度看，人们一般用小政府、大政府，或者消极政府、积极政府等词汇来描述，本文则进一步细分为小政府、一般政府和大政府三类。小政府、一般政府和大政府的大体职能如下：
解决市场失灵问题 促进社会公平
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小政府 |
提供纯粹的公益物品：国防、法律与秩序、财产所有权、宏观经济管理、公共医疗卫生 |
保护穷人：
反贫穷计划
消除疾病 |
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一般政府 |
解决外部效应：
基础教育
环境保护 |
规范垄断企业：
公用事业法规
反垄断政策 |
提供社会保险：
再分配性养老金
家庭津贴
失业保险 |
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大政府 |
协调私人活动
促进市场发展
集中各种举措 |
再分配：
资产再分配 |
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从政府职能的层次上看，美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能(集体行动)可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为‘保护性国家’、诺齐克称之为‘最低限度国家’和19世纪哲学家称之为‘守夜人国家’的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。……这一套活动包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。……用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动”。[6]
从政府职能的领域看，台湾张金鑑教授总结了很多研究成果，认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴。[7]
维护职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的主要价值规范、国家的法统。维护职能实质上是政府的制度职能，维持国家统一、民族团结、社会和谐而实现基本社会制度的稳定，是政府维护职能的基本目标。维护宪法和国家政治制度是政府维护职能的核心问题。倡导和培植国民的主导价值观，亦属于政府维护职能的范畴。
保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防、外交、对外政策，保卫国家主权，并最大限度地实现国家利益；对内则主要表现为：(1)保卫公民的宪法权利，包括财产拥有权、言论自由权、劳动权、种族和性别等平等权、被保护权等等；(2)维持社会秩序，表现为通过运用国家强制力量，譬如警察、军队、监狱等，使法律得到遵从。诸如知识产权保护、商标权益保护、消费者合法权益等等，都属于政府保卫职能的范畴。
扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，主要是政府确定价值取向和价值标准，进而通过广泛的产业政策、关贸政策、税收政策、信贷政策等政策规制和政策倾斜，帮助各界顺利发展的职能。扶助弱者生存主要是政府保障和救济职能，包括由政府组织或监管的退休金、健康保险、失业救济、老弱病残者救济等等。政府关于扶助职能的理解、履行扶助职能的意愿、能力和实际状况，直接关系社会的公平和稳定。
管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。其主旨集中在两个方面：(1)依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利。侵扰者由政府对其实施惩罚。诸如“近亲不得结婚”、“严重传染病隔离”等法律规定都属于政府履行社会管制职能的范畴。(2)为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。诸如外汇管制、尾气排放标准管制等，都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式。
直接服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。政府服务是典型的公共服务。公共服务取之于国民的税赋，用之于国民的福祉。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监管的事业，都属于政府公共服务的范畴，公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式。提供更为广泛、更为快捷、更为有效、更为公平的公共服务，是现代国家政府普遍面临的世纪性挑战。
发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。创新与发展是当代社会的主旋律。由数千年的农业文明、数百年的工业文明到现今的知识(信息)文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数，发展的性质、内涵和能力较之农业文明和工业文明已经不可同日而语。在信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来的历史背景下，政府发展职能的重要性正在日益凸现。这就要求政府通过积极而有效的公共政策引导，推动社会的全面进步。科学技术的不断创新、综合国力的不断增强、国民生活质量的不断提高，是政府发展职能的价值内涵，也是政府发展职能的价值评判标准。
中国公共行政学编写的教科书一般从政治、社会、经济等各个领域论述政府职能，将政府职能分为政治职能、经济职能和社会管理职能。政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。政府的经济职能主要是政府在经济生活中承担的经济角色。社会职能有广义和狭义之分，广义的社会职能是指所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。[8]
从政府职能的管理范围出发，学者还往往将政府的管理职能分为中央政府的管理职能和地方政府的管理职能。中央政府的管理职能所针对的是全国范围，地方政府的管理职能所针对是地方范围，政府职能的不同范围形成了中央与地方之间关系。
学者戴维H罗森布鲁姆在其名著《公共行政：管理的、政治的和法律的方法》中将公共行政定义为“乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”[9]从该定义可以看出，他将政府的管理职能分为管制职能和服务职能这两个方面。
从内容的角度来研究政府职能，可以使我们对政府职能有更为深刻理解，也对我们进一步认识政府，进行改革提供有力的武器，但是由于从内容的视角去研究政府职能，可能会导致“不识庐山真面目，只缘深在此山中”，使我们不能形成研究政府职能的规范理论。因此，下文将转向从经济学角度研究政府职能，强调市场价值下政府职能的合理界碑。
（二）从经济学的角度对政府职能的研究
从经济学的角度研究政府职能，它主要强调市场优先，政府职能主要是弥补市场不足。如美国学者安德森提出，政府应该有七项基本职能：提供经济基础；提供各种公共商品和服务；协调与解决团体冲突；维护竞争；保护自然资源；为个人提供获得商品和服务的最低条件；保持经济稳定。[10]
我们认为，政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面：为市场经济提供制度基础、资源配置、调节职能、宏观经济稳定和收入再分配。
（1） 为市场经济提供制度基础
市场制度既然能够促进经济发展，那为什么中国在古代没有出现市场文明呢？这是一个很复杂的问题，但是至少我们可以通过这一现象说明市场制度的存在是有其前提的。市场制度由于其本身是公益物品，可能会出现公有物悲剧，因此需要一些制度安排来促使市场制度发挥作用。政府为市场经济的运作提供基本必需的制度基础，比如界定和保护产权，支持合同的执行等。2002年的世界银行发展报告非常详细地说明了政府在提供市场经济制度基础方面的作用，补充现有的制度，根据需要创新，把现有的制度相互连接起来，促进制度竞争，是最主要的职能。[11]
1997年联合国开发计划署的《中国人类发展报告》将政府为市场经济提供基础条件的原因归结为两类：[12]
一是自愿的交易不可能在制度真空中进行，因此必须由国家来维持有效的法律、行政、管理和征税机构，因为需要这些机构来行使下列职能：界定产权；通过一整套法律体系；执行合同，或者提供法律框架，解决相互竞争的经济主体之间的争端；征税；监管银行和其它金融机构；监督公司实体；促进和维护竞争；为企业家提供信息，以减少不确定因素，降低交易成本，确保私营部门有信心做出投资决定；清除国家层次以下的妨碍生产要素自由流动的障碍，并防止其重新出现；加强与私营部门、劳工组织和其他重要利益集团的交流和协调；进行战略规划和宏观经济分析；实施社会保障制度；确保有能力破坏市场扩张的集团不被排除在政治过程之外。这些制度可以提供高效的经济交易所必须的稳定性、在确定性和可预见性。从某种意义上说，市场制度本身就是公益物品的体现，市场要运转，必须要提供这些公益物品。
二是政府作为裁判者和制裁者。即使是在市场制度建立之后，政府依然不能袖手旁观。因为都有不遵守规则的动机-破坏市场交易的法律基础，串通起来进行不正当竞争，或歪曲作为合同主体的资产的本质等。规范市场行为，使其符合市场规则，执行起来需要付出巨大代价。相对而言，有些国家由于已经具备一定的文化和意识形态基础，而对那些市场经济尚未完全形成的国家来说，执行起来则要付出更高的代价，也需要政府发挥更大的作用。
本文认为，市场经济的制度基础主要是经济自由、个人权利、政治条件和法律条件：[13]
①经济自由
市场经济迫切需要的第一个前提是经济人的自由，即经济自由。经济自由要求任何力量，包括政府，首先，不应该限制消费者的身份。任何人都有权成为消费者，不能因为种族肤色、受教育背景、权力地位等原因，排除部分人成为消费者，如建立高级官员的特供商店，专门为城市居民发放票证等。其次，不应该限制消费者的任何偏好，除非该种偏好为公认的不良的偏好。第三，不应该限制任何生产的生产偏好，除非该种生产偏好是公认的不良偏好。第四不允许任何力量干预经济人的自由交易和自由定价，除非这种交易本身带有强制或者不正当性。
②个人权利
经济自由，能够实现繁荣和发展。但如果只有经济自由，不给予充分的个人权利，尤其是个人财产权保障，也不可能真正的繁荣。
市场经济本质上是一种契约经济，生产和交换是借助于生产者之间、生产者与消费者之间的各种契约来进行的，而要使市场能有效运行，重要条件就是必须有明确的所有权关系，科斯指出私有产权是市场经济的前提。因此，市场经济需要个人权利的制度保证。
③政治条件
市场经济的正常运转，需要充分的经济自由，需要有效的产权制度，但更需要起码的政治条件，即和平的政治环境以及有限政府的条件。
在战争状态下，人类生活缺乏安全感，生命和财产缺乏保障，没有法律，自然也缺乏秩序。因此市场经济需要和平的环境。
同样无限政府或者说政府万能也不能够产生市场经济，无限政府常常限制经济自由，经济严重地侵害个人生命权和财产权，尤其是常常无偿地没收私人的财产，这使得整个经济缺乏保障，形成了治乱循环。有限政府是市场经济的逻辑。
④法律条件
市场经济是一种扩展的秩序，它的扩张是基于规则的扩张。为了拓展本身的容量，市场经济需要规则来规避规模扩展所带来的风险，从而使经济人能够建立确切的交易预期，降低交易成本。
（2） 政府的配置职能
政府的资源配置职能，指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。既然市场这只看不见的手能够很好地配置资源，那为什么还需要政府来配置资源呢？一般认为以下原因导致了政府配置职能的产生。[14]
①公有财产资源与政府配置职能
科斯教授指出市场经济的前提是私有产权的存在。[15]个人之间交换物品和服务时，不论他们是通过市场，还是非市场进行交易，实际上都是交换产权。例如某人买一本书，事实上就是用一种产权（货币）来换取另一种产权（书）。
产权的定义、实施、交换及其运行都需要成本。财产权越复杂，越含糊，实施的成本越高。有一些物品和服务的产权是不能分配给一个人的，比如共同财产的所有权。供水系统就是一种共同财产所有权的例子。在共同财产的例子中，一个群体的人们对于该财产的一切利益有着不受限制的权利。由于该财产利益对于所有成员都是平等的，任何个人都不能把他对于该财产的权利出卖给其他成员。
在共同财产权的例子中，由于每个人都有使用财产的权利，但却是免费的，即使用价格为零，理性的个人会尽量多使用共同财产，除非供给充分,否则就会导致该财产的状况迅速恶化。文革期间，有个笑话叫做“外国有个‘加拿大’，中国有个‘大家拿’”，寓意就在于此。对此，市场不可能很好地配置资源，当通过市场交换无法形成一套自愿协定时，政府机构可以提供一种解决办法。政府可以通过强制性进行资源配置，能对未经协调的结果进行帕累托改善。
②公益物品与政府资源配置职能
市场失灵的另一原因是存在公益物品。萨缪尔森认为像“社区的和平与安全、国防、法律、空气污染、防火、天气预报等”这类物品，市场都不会提供。[16]为了说明这一点，他用排他性和竞争性两个概念来描述公益物品与私益物品之间的区别。私益物品的排他性是显而易见的，比如我从书店里买下了一本书，店老板就不能再把这本书卖给他人，而且未经我的同意，他人也无权享用我买下的书籍。这时我就拥有了对这本书的排他性消费权。私益物品的竞争性，就是说每增加一个单位的私益物品的供给，就需要增加生产一个单位该物品的成本。由于私益物品具有这两个特性，使得私益物品的生产和消费是可分的，这样就可以通过市场提供。相反，公益物品具有非排他性和非竞争性，不可能通过市场来提供。例如路灯、灯塔，大家都可以用，但是都没有为此付费，也没办法排除他人使用。从个人理性来说，个人是不会提供免费商品的，很显然市场不会提供这种产品。
如果要提供一种公益物品那就必须由集体来提供，或通过私人的自愿协定，或通过公共预算由公共部门来提供。考虑到非排他性，追求利润最大化的生产者不具有供应公共产品的动机，因为他一旦生产了这种产品，他就无法排除他人的消费。小群体也许能够达成协议共同承担该公共产品所需的成本，但随着规模扩大，却必然导致相互之间达成一致的成本扩大，从而可能不会一致同意来共同承担成本。这样就只有政府利用税收来提供这一类的公益物品，以弥补市场不足。
③外部效应问题与政府资源配置
市场经济可以非常有效地配置纯粹的私益物品和服务，但在处理混合物品时也会失效。混合物品含有私益物品的成分，但也会产生外溢或溢出效应，也就是外部效应。外部效应包括正外部效应和负外部效应。生产或者消费某种物品，使第三方效用提高，并且第三方不用付费，就产生了正外部效应。生产或者消费某种物品，降低第三方效用，并且不给补偿，就产生了负外部效应。
只要存在外部效应，资源配置就不是有效的。为此政府需要采取措施，鼓励有正外部效应的物品多多生产，而为了解决负外部效应，则应该采取措施，控制有负外部效应的物品过度生产。
3．收入再分配
竞争性市场能够使资源得到有效配置，与此同时也使得收入按照各自的贡献以及产权的初始配置加以分配。这一分配，很可能缺乏社会公正，导致穷者愈穷，富者愈富，社会收入差距越来越大，导致政治不稳定问题，很多人陷入悲惨生活的不人道局面。要帮助穷人，富人的慷慨和慈善机构的仁慈，可以履行一部分职能，但社会的救助往往是无法满足穷人的需要，于是政府通过强制力来实施收入再分配，帮助穷人能够过上体面的生活，就成了替代的选择。另外，有些优值物品（merit goods）如教育对个人有好处，对社会也有好处，这时个人的供给往往不足，这时政府也可以介入，直接提供这类物品。[17]一般来说，慈善机构无法完全履行再分配的功能，政府就成了一种强有力的替代选择。
政府进行收入再分配，其手段主要是财政手段。最直接的手段是：(1)税收转移方案，一方面，对高收入家庭课征累进所得税，另一方面对低收入家庭给予补助金；(2)用累进所得税的收入，修建公共住宅等，为低收入家庭提供公共服务；(3)对大多由高收入消费者购买的货物进行课税，对主要为低收入消费者使用的其他物品给予补贴。[18]
4．宏观经济稳定
微观市场失灵是政府职能的规范理论基础。除此之外，宏观经济的总量考虑，也是经济学家论证政府职能的规范理论。
宏观经济学认为，如果经济活动协调得不够好，就难以产生一般均衡状态。这种不均衡有很多表现，最重要的表现是，总需求不足、通货紧缩，总需求大于总供给、投资不足、通货膨胀，投资不足、经济增长停滞、就业不充分，国际贸易收支不平衡等。宏观经济失衡的原因很复杂，各个经济学家仁者见仁、智者见智，各有各的说法。但这些失衡，的确对政府的宏观经济政策提出了挑战。为了恢复宏观经济均衡，政府可以借助货币政策和财政政策等政策工具，比如通过增加或者减少货币供应、调节关税或汇率、改变公共支出、税收和利率等，使宏观经济达到大致的均衡。
5．政府调节职能
政府可以试图调节生产者和消费者的决定，以减少垄断性和外部效应。比如，设置公平交易局、垄断与兼并委员会、防止污染的行政管制机构等。
在一定意义上，面临不公平交易、垄断和污染等问题时，消费者或公民也可以自己采取行动，保护自己。但是，由于消费者人数很多，组织的交易成本很高，信息不对称，与制造麻烦的生产者相比其平均收益差距非常显著，维权激励不及麻烦制造者。所以，政府代表公民和消费者的利益，采取措施，保障产品安全，防止垄断，制止污染，是非常重要的。另外，政府也可以通过改善法律框架，降低消费者的诉讼成本，增加消费者的诉讼收益，以及支持消费者组织起来维权，从而实现政府调节的目标。
（三）政府职能研究的综合视角
实证描述政府职能，可以让我们了解政府职能是什么；从经济学的基本理论和价值出发，界定政府职能，可以让我们了解政府应该干什么。这些研究各有优势，都有助于我们更好地理解政府职能。但也有各自的不足。描述性的研究，告诉我们一些政府职能的事实，但没有对为什么是如此进行分析，没有探讨在其背后的逻辑，例如对政府职能内容进行分类，虽然我们能够从中得知政府的主要职能，这样可以通过这些概念去理解政府职能，但是它却仍然不能够解释为什么如此；有些研究具有一定解释性，但不具有全面性，例如从经济学的角度来探讨政府职能的合理界碑，可以解释政府职能是否适合市场经济，但不能解释市场经济国家之间政府职能的差异，也不能解释非市场经济国家的政府职能。合理的政府职能管理研究，需要有新的分析框架，这一框架，具有解释能力与预测能力，还具有分析能力和逻辑能力，与此同时还能够包容各种各样的政府职能管理现实。
森提出了的信息基础方法，很有助益。[19]这一方法，有助于我们评价现有的政府职能理论。比如对从内容的角度来研究政府职能来说，其信息基础主要是政府行为，然后通过这些行为进行适当的分析，列举一些政府的主要职能，如通过观察政府投资政策，分析出政府的经济职能。如果从经济学的角度去研究政府职能，那么它的信息基础是有关市场的理论，在从市场的概念出发来探讨政府如何弥补与完善市场缺陷，市场是核心，政府是补充。
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研究途径 |
事实 |
逻辑 |
价值 |
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内容角度 |
政府行为 |
对政府行为进行分类与描述引申政府职能 |
无 |
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经济学角度 |
政府与市场 |
完善市场引申政府职能 |
市场优先 |
这些研究从不同的角度为我们研究政府职能提供了适当的分析工具与视角，但由于其所凭借的研究方法具有信息基础缺陷，因此并没有能够真正地理解政府职能。我们要突破现有的研究局限，我们就需要对现有的研究方法进行超越，能够在方法论具有充足的信息基础。
正是基于这一考虑，本文提出了事实、逻辑和价值的研究方法，这一方法的信息基础包括了事物的最基本层面即事实，这主要是指对事物进行描述；同时包括了对这些事物或者现象背后隐藏的逻辑进行探讨；最后从价值上进行判断，是什么样的价值来影响我们对事物逻辑的认识，从而造成现在事实。这一研究方法具有广泛的信息基础，主要是因为我们不仅能够涵盖上面提出的各种研究视角，并且还增加了新的分析维度，即影响因素的概念。
从事实、逻辑与价值的三个角度出发，再加上政府职能的影响因素，我们研究政府职能的方法因此具有了动态性、预测性和解释性的特点。
动态性表现在，政府职能的这三个角度或者说三个层次是不断变化的，没有不变的政府职能，影响因素可能导致人们对政府事实的看法，而对政府事实看法的变化必然会使人们寻找用不同的逻辑来解释这一事实变化，逻辑与事实的一致会使人们对政府形成一定的价值判断，例如大政府强调政府的积极作用，小政府强调政府的消极作用，同时政府职能的这三个层次本身也是相互影响的，人们对政府职能之价值的看法会影响人们对政府职能事实的看法，反之亦然。
预测性表现在，可以通过对政府职能影响因素的分析和政府职能研究的三个层次分析，来预测一个国家的政府职能变化的趋势。例如一个国家有反政府传统，那么这个国家政府职能一般会比较少，反之，如果一个国家有亲政府情结，那么这个国家政府职能一般较多。
解释性表现在，可以通过这个分析框架来解释为什么不同的国家政府职能会不同，不同国家在不同时期政府职能为何不同，这主要是通过对政府职能影响因素、事实、逻辑与价值的分析来探讨。如果用函数表示：政府职能＝f（事实，逻辑，价值，影响因素）。
由此，我们可以看出政府职能是一个动态系统，人们关于政府职能的价值判断一般会形成人们对政府职能的逻辑认识，例如自由主义者一般会亲市场，主张管得少的政府就是好的政府，这样他们关于政府职能的内容必然是越少越好，这些观点也会反映在宪法和法律上；如果人们认为政府是至高的善，那么反映在政府职能上必然主张更多政府，政府的职能一般会较多，而这些逻辑一般也会反映在政府的财政和组织机构上。同样，政府职能的事实也会影响政府职能的逻辑，从而影响人们关于政府职能的价值评价。例如政府支出膨胀，政府机构运作效率低下，从而人们会认为政府天然是低效率，因此应该发挥市场作用，这些逻辑反映在价值上必然是亲市场，反政府。而影响因素对政府职能影响的主要是通过对其事实、逻辑与价值这三个层面的影响来达到目的，各国历史传统，社会背景和文化不一样，影响因素也不一样，一般而言传统文化，社会环境，中介组织，生产力发展水平等因素都会影响政府职能的各个层次。政府职能一般要受到传统文化，社会环境，生产力发展状况等因素影响。这些因素影响了政府职能的事实、逻辑和价值，而政府职能的事实、逻辑和价值反过来也会影响这些影响因素。政府职能的事实、逻辑、与影响因素共同作用决定了具体的政府职能，也影响了政府职能的变迁，决定了各国政府职能之间的差异。
通过以上分析，可以得出人们对政府职能事实的选择不一样，必然会影响人们关于政府职能的逻辑理解，从而最终也会影响人们关于政府职能的价值解读。因此，我们在研究政府职能时，一方面要尽可能全面地认识政府职能的事实，使事实的选择能够真正地反映政府职能，也只有这样我们从事实上升到逻辑时有足够的经验基础；一方面我们在进行逻辑推理时，要以事实为依据，并要经过事实检验，形成一定的假设与因果关系，只有这样逻辑才能够真正地反映与解释现实；一方面我们要开发政府自身价值，经济学角度研究政府职能其价值基础是市场价值，政府职能研究要有其自身的价值，只有这样我们才能够形成关于政府职能真正的认识，这样我们才能够正确地理解政府职能的逻辑与事实。政府职能的事实、逻辑与价值这三个方面紧密相联，只有充分认为这三个层次才能够正确理解政府职能，也正是这三个层次与影响因素共同决定了特定情势下政府职能。例如SARS事件这一特定的影响因素使人们认识到政府职能不仅仅是经济建设促进经济发展，而且还应该是经济发展与社会发展相协调，这样SARS影响了人们关于政府职能价值的认识，而这一价值认识反过来促使政府公共卫生服务职能的加强。
三、政府管理方式的事实描述、规范评价与政策选择
（一）政府管理方式的事实描述
政府管理方式，又称政府治理工具，它主要是指政府实现其管理职能的手段。那么，什么是政府治理工具呢？对此，不同学者表述不尽相同，但精神实质是类似的。如胡德(Hood)用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活，迎合各种目的[20]。欧文&S226;休斯指出，政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制[21]。莱斯特&S226;M&S226;萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具(A tool of Public Action)，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”[22]认为政府治理工具具有如下特性：首先，每一种工具应该具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。这并不是说所有的工具都具有共同的特征，除了一些共同特征之外，每一种具体工具都有其设计上的特性，使之与其他工具区分。其次，每一种工具规定行动的结构，它是不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式。该工具规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何，也就是说是一组公共行动的权利与义务。第三，这种结构化的行动是一种集体行动，它的目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不仅仅是政府行动。
综上，所谓政府的治理工具是政府实现其政府职能的手段，通过政府治理工具，政府职能得以实现，公共问题得以解决。政府治理工具虽然相当明确规定每一种公共行动的工具是什么，但是在现实中政府治理工具却相当复杂。每一种特定工具都包含一组不同的构成要素。如E.S.萨瓦斯将每一种公共服务的构成要素分为“公共服务的安排，安排公共服务，生产公共服务，向生产者付费。”[23]
政府治理工具包含如下内容：一种类型的物品或服务，例如为公众提供信息服务，为公众提供现金或贷款；一种提供物品或服务的工具，例如通过凭单制、税收系统、司法系统；一种提供物品或服务部门，例如政府部门，非政府组织，地方政府，或者赢利部门；一套规则，这些规则既包括正式的或者非正式的，它主要是界定各提供者之间关系。[24]
不同学者从不同的角度对政府治理工具进行分类，这使得对政府治理工具进行分类的任务比较复杂。胡德从控制论的视角出发，首先将政府的治理工具分为获取信息的工具和影响社会的工具两大类，然后又从政府所拥有的四种社会资源即“中心地位、财富、权威和组织”，从而将政府的治理工具分为八种。[25] E.S.萨瓦斯将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。[26]詹姆斯&S226;W&S226;费斯勒和唐纳德&S226;F&S226;凯特尔主要探讨了政府的“直接行政，补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目”等治理工具。[27]麦克多内尔(McDonnell)和艾摩尔(Emmell)通过从政府干预战略进行分类，将政府的治理工具分为“命令、诱导、能力建设和系统变革”[28]。
萨拉姆将政府的治理工具分为“直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款保证、保险、税式支出、付费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制”,结合上面谈到的政府治理工具的构成要素，下图具体阐述了各种工具之间的差异：
表1
|
政府治理工具 |
物品/行动 |
工具 |
供给系统 |
|
直接行政 |
物品或服务 |
直接提供 |
政府当局 |
|
社会管制 |
禁止 |
规则 |
政府当局或管制者 |
|
经济管制 |
公平价格 |
进入和比率控制 |
管制委员会 |
|
合同 |
物品或服务 |
契约和现金给付 |
商业和非赢利组织 |
|
拨款 |
物品或服务 |
付款或现金给付 |
下级政府和非赢利组织 |
|
直接付款 |
现金 |
贷款 |
政府当局 |
|
贷款保证 |
现金 |
贷款 |
商业银行 |
|
保险 |
保障 |
保险政策 |
政府当局 |
|
税式支出 |
现金和激励 |
税收 |
税收系统 |
|
费用，用者付费 |
商业罚款 |
税收 |
税收系统 |
|
债务法 |
社会保护 |
侵权法 |
法院系统 |
|
政府公司 |
物品或服务 |
直接提供或贷款 |
准公共机关 |
|
凭单制 |
物品或服务 |
消费补贴 |
政府当局 |
（二）评价标准
政府有如此多的管理方式或者说治理工具，那么在现实中我们应该选择哪种工具呢？选择工具的过程是一个评价各种政府治理工具的过程。没有选择，我们就不知道哪一种工具更好，哪一种工具更加能够服务于政府职能，而没有标准我们就不能够很好地选择。人类社会发明了很多标准来帮助我们进行选择，为我们的选择提供理论基础。在古典经济学中，我们判断资源配置是否有效率主要是看是否符合帕累托最优，即社会能否达到这样一种状态，当不能作进一步的变化以便使一部分人处境变好而同时不会引起另一部分人处境变坏的时候，我们就称这种资源配置的状况为帕累托最优，或帕累托效率。[29]在新制度经济学看来，古典经济学过多强调配置效率，而忽视了适应效率。所谓适应效率是指：“一个社会吸收新知识，学习，引发创新，承担风险，创造物品以及随着时间的发展解决社会问题和瓶颈的意愿。”[30]制度在经济中具有十分重要地位，在评价经济绩效时，应该把制度考虑进去。政治哲学家罗尔斯从“无知之幕”出发，提出判断一个社会是否正义的两个原则或两个标准，即：“在原初状态中的人们将选择两个相当不同的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则则认为社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来利益，它们就是正义的。”[31]总的来说我们评价事务有两个标准：一是效率，二是公平。有的学者更加强调效率，例如弗里德曼，有的学者更加强调公平，如罗尔斯。[32]同样，我们在评价政府治理工具时也可以运用效率和公平作为选择政府治理工具的标准。
公平与效率的标准比较抽象，那么它们在具体实践中究竟如何运用？埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德和苏珊·温开发了一套评价制度绩效标准，他们将评价制度绩效的标准分为两类：一类是总体绩效率标准；一类是间接绩效标准。总体绩效标准重点分析五个方面：经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性。所谓经济效率“是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的。”评价公平有两个方法：“（1）以个人所作的贡献和他所得到的收益之间的相等为基础；（2）以不同能力得到不同报酬为基础，主要包括财政平衡和再分配。”；责任“强调政府官员对公民负有说明一项公共设施的开发和使用的责任。”；适应性“如果制度安排不能对变化的环境作出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。”。总体绩效标准中经济效率、适应性是属于效率标准，而财政平衡实现公平、再分配公平和责任则属于公平标准。间接绩效标准主要是指供给成本和生产成本，它们分别由转换成本、交易成本组成，其中交易成本主要包括协调成本、信息成本和策略成本。[33]
胡德从四个方面来评价政府治理工具即：（1）只有在充分考虑到其它可替代的方案时，我们才能确定那种工具被选择；（2）工具必须与工作相匹配，没有那一种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具；（3）选择必须不太残忍，工具的选择必须符合一定的伦理道德；（4）有效性并不是唯一追求目标，理想结果的取得必须以最小的代价获得。[34]政府治理工具的选择是复杂的，它涉及到各国历史背景，文化，制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一个价值能够起决定作用。事实上，从一定意义上来讲，价值似乎也都遵循边际效用递减的规律，并且各种标准和价值之间可能存在冲突，正如文森特&S226;奥斯特罗姆教授所言：“使一个价值最大化的努力会损害另一方面的价值，但两者的变化不是同等比例的。”[35]综合上述观点，评价政府治理工具的标准主要有：有效性、效率、公平、适应性、可管理性和政治合法性。
1.有效性
有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益。有效性表明一项公共行动达到了目的，虽然成本也将成为一个考虑的重要标准，但是有效性常常可以独立于成本，如果一项公共行动没有达到预定的目的，即使所付成本很少，这项公共行动都没有任何意义。按照这项标准，最好的政府治理工具是能够解决公共问题的工具。
不过，判断政府治理工具是否有效，有时很难判断。一方面由于很多项目本身的目的性就非常模糊，我们无法通过具体指标来评价某项公共行动是否成功或失败。另一方面不同的工具适应不同的环境，不同工具有不同的制度基础，我们不能简单地断定某一工具有效或无效。
2.效率
有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政府治理工具是成本最少的工具。政府治理工具的成本不仅仅包括政府的直接成本，即政府运用工具完成公共行动的成本，还包括其行动对象为接受公共服务或管制所需要付出的代价。
例如管制，不仅包括政府管制委员会付出的成本，而且包括政府管制造成私营部门的成本（建议改为“管制对象因管制遭受而遭受的利益损失”）。虽然，政府一般不会将后一部分成本列入预算，但政策分析应该综合考虑各方面的成本，从而决定应该采用哪一种政策。科斯教授在其《社会成本的问题》一文中提出的主要观点就是要考虑政府管制的社会成本。他认为外部效应是应该通过市场还是通过政府来解决主要是要考虑其总成本，而不仅仅是单方的成本。因此，我们在评价各种政府治理工具时也应该考虑政府治理工具在使用过程中所可能带来的社会成本，通过社会成本的比较来权衡各种工具。
3.公平性
公平性包含三层含义，首先是个人的贡献与收益相等，这种平衡又称为财政平衡，其构成交换经济之基础的公平理念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，谁获益较多，应该付出较多。这一含义的本质内容是，公共服务的收益与提供该服务的成本之间的财政平衡。其次是罗尔斯所说的要将基本权利平均分配给社会上所有个人，这样在全国范围内看来是比较公平的。最后一层含义是再分配，即将一些利益分配给那些最需要的人。这事实上也是政府之所以存在的道德原因。道德市场总会因为交易成本过高和正外部效应，而供给不足，因此政府作为替代选择，能够扩大供给从而给予更多需要帮助的人以服务。
如果按照这一标准，最好的政府治理工具是那些能够满足公平要求的工具。例如社会保险可能会被认为是最好的政府治理工具，因为它的目的就是为了保障所有个体的基本权利，其中当然也包括弱势群体的利益。
4.适应性
适应性在现代社会中具有越来越重要的地位，诺斯通过对适应性效率（adaptive efficiency）的研究指明了制度在经济生活中的重大意义，从而修正了古典经济学。奥斯特罗姆通过对基础设施的研究指出：“如果制度安排不能对变化的环境作出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。” [36]政府治理工具的适应性是指政府的治理工具不仅能够适应当时的环境，而且能够随着环境的变化而变化。
如果按照这一标准，那么最好的治理工具是最能够适应环境变化的工具。那些不能适应环境变化的工具，即使静态效率很高，也算不上好的治理工具。
5.可管理性
除了有效性，效率、公平和适应性之外，最近的研究表明在项目执行过程中管理问题逐渐变得越来越重要。工具越是复杂，所涉及的参与者越多，管理的难度就越大。虽然有些工具在理论上向我们许诺会带来更大的利益，但是实践上往往却会因为管理方面的原因而使其失效。正是基于这个原因，有学者甚至把可执行性作为项目设计的第一标准。[37]如果按照这一标准，那么最好的政府治理工具是那些最简单和最直接的操作工具。
6.合法性和政治可行性
工具的选择还会受政治可行性和公共行动的合法性的影响。一项政府治理工具即使效率很高，效果也很好，但是如果没有政治的支持，那么这项工具不可能被采用。这事实上又回到了公共行政之责任的问题。正如布鲁金斯研究所关于新公共管理的研究表明，新公共管理关注绩效，而不是财政和公平，关注结果，而不是过程。因此新公共管理与民主价值发生冲突，新公共管理如果要取得合法性必须重建其伦理和民主价值层面。[38]如果按照这一标准，那么最好的治理工具理论是最具有政治合法性的治理工具。
（三）管理方式的选择
通过以上的分析，我们已经得到了一系列评价政府治理工具绩效指标，但是我们还需要针对不同的视角或者说价值判断对政府管理方式或者说治理工具进行选择。例如有人认为应该选择强制性程度较低的政府管理方式，那么他一般会选择契约外包，相反如果选择强制性程度较高的政府管理方式，一般就会选择管制。但是人们会有不同的价值偏好，根据不同的偏好就会选择不同的政府管理方式。为了更好地了解各种政府管理方式或者说治理工具，我们对政府治理工具的分析不应该是建立在单一维度之下，而应该是建立在多视角之下，只有这样，才能更好认识各种政府治理工具的利弊得失。不同学者从不同视角分析政府治理工具，从而得出不同的政策建议。本文主要从强制程度、直接程度、自治程度、可见程度来分析政府治理工具的选择。
1.强制程度
一般人们最常用的分类标准是政府治理工具的强制程度，例如将政府管理方式分为命令的、说服的和奖酬的三种。
强制程度主要是判断政府治理工具限制个人和集团行为的程度。如果一项政府治理工具的强制性越强，那么个人和集团的自由活动空间就越少。强制性是人们经常运用的一项分类方法。例如有些经济学家将政府与其他组织进行区分的两个原则之一就是强制性。[39]强制性不仅是政府与其它组织之间区别的标准，而且是政府治理工具内部相互区分的一个重要维度。政治学家经常从民主的角度谈论政府治理工具的强制性，认为政府的强制性越强，个人自由空间越少，个人自由越有可能受到剥削。
虽然每一种政府治理工具在某种程度都有一定的强制性，但是每一种政府治理工具在强制性程度上还是有很大的差异。这一点我们可以从下表可以清楚看出各种政府治理工具在强制方面的特性：
|
强制程度 |
工具 |
可能对政府绩效标准的影响 |
|
有效性 |
效率 |
公平性 |
适应性 |
易管理性 |
合法性 |
|
低 |
侵权责任
公共信息
税式支出 |
低 |
中 |
低 |
高 |
中 |
高 |
|
中 |
凭单制
保险
补助金
政府公司
贷款保证
直接贷款
合同
标准要求
矫正税 |
中 |
高 |
中 |
高 |
中 |
中 |
|
高 |
经济管制
社会管制 |
高 |
高/低 |
高 |
低 |
低 |
高/低 |
在上表中强制性最低的是侵权责任、税式支出和公共信息。所有这些都要求个体采取自愿行动。例如政府发布的公共信息，可以选择接受与不接受。政府治理工具强制性越弱，有效性也可能会越差，很容易形成“上有政策，下有对策”。公平方面也会得不到保证，但是这种治理工具适应性较强，政治家也愿意接受该种治理工具。
强制较为适中的是给予个体或团体以补贴或津贴，个体可以自由支配。这种方式会产生很高的效率，因此新公共管理的很多措施，如契约外包、让管理者管理（let managers manage）都属于这一类。但这种治理工具在有效性、公平性和政治合法性方面一般。
社会和经济管制的强制性较强，无论社会管制还是经济管制都是限制那些不是政府所期望的行为发生。政府治理工具的强制性越强，有效性越高，这样越容易实现再分配，因为公平性就强。但是由于政府要同时面临无数个体，因为会给政府的管理造成很大的困难。同样政府的治理工具成本也会很高，适应性环境的能力很差。
2.直接程度
政府治理工具往往与公共服务的提供模式相关。政府提供公共服务的活动有很多种类。可以根据公共服务的融资、提供的方式将公共服务分为四种方式，如下表所示：
|
提供 |
融资 |
|
公共 |
私人 |
|
公共
（1） 全国
（2） 地方 |
A |
C |
|
私人
（1） 营利
（2） 非营利 |
B |
D |
在表中，提供者既包括政府，又包括私人，政府不仅有全国政府，而且有地方政府；私人不仅包括营利部门，而且包括非营利部门。融资方式既可以是通过政府来融资，私人来提供和生产，也可以私人来融资金，政府付费。按照这两个标准，我们可以将公共服务的提供方式分为四类：A类表明公有公营（例如国防等）；B类表明公有私营（例如承包，租赁）；C类表明公营私有（例如政府向公民提供的收费物品）；D类表明私有私营（例如保安服务）。事实上1994年世界银行发展报告提出的解决基础设施的融资和激励问题的四个方案就是这个分析框架，该报告为基础设施改革提出了四个方案；即方案A：通过国有企业或政府部门实行公共所有和经营；方案B公共所有，但完全由私人负责经营（并承担财务风险）；方案C：私人所有和私人经营；方案D：由社区或使用者自己提供设施。[40]
同样我们根据政府是否直接提供服务，将政府治理工具分为直接提供程度较高的工具、适中的工具、间接性较高的工具。如下表所示：
|
直接程度 |
工具 |
可能对政府绩效标准的影响 |
|
|
|
有效性 |
效率 |
公平性 |
适应性 |
易管理性 |
合法性 |
|
低 |
侵权责任补助金
贷款保证凭单制 |
低 |
高 |
低 |
高 |
低 |
高 |
|
中 |
税式支出
合同
社会管制
标准要求
矫正税 |
低/中 |
中 |
低 |
中 |
低 |
高 |
|
高 |
保险
直接贷款
经济管制
公共信息经济管制
政府公司
直接行政 |
高 |
中 |
高 |
低 |
高 |
低 |
国家不同，所选择的政府治理工具也不同，例如在美国通过管制和特许经营来解决自然垄断问题，而在英国等国家却是通过国有化来解决。政府治理工具越是间接性的，其获得政治支持的程度越高，自主性越高效率也会越高，适应性也越高，这表明政府间接行政有很多优势，例如：间接的治理工具可以让公民有更多的选择权，在公共服务提供者之间创造更多的竞争；间接行政让管理者有更多的自主权从而能够处理各种复杂的事情；最后间接行政有较大弹性，政府易于控制，因此其政治支持性也较高。不过其公平性和有效性会较差，同时由于涉及主体较多，不容易管理，这是很多政治家更愿意采取直接行政的原因。
而政府的直接行政在有效性、公平性和管理性方面占有优势，而在效率性和适应性方面则较差，这也是现代政府遭受抨击最多的地方。不过这种模式的辩护者称政府直接提供可以保证民主社会的责任问题，现代经济学“委托－代理”理论加深了这一观点，委托－代理理论认为组织之间产生的委托代理问题比组织内部产生的委托代理问题更为严重。现代政府处于两难境地，一方面需要维护民主社会的责任问题，另一方面需要用更少的钱提供更多的服务。[41]这也是间接工具以后会在政治方面遇到的最大问题，即责任问题。
3.自治程度
第三个衡量政府治理工具的尺度是自治程度，即这种政府治理工具是利用已有的政府机构为公共提供服务，还是创建自己的机构为公民提供服务。例如政府的治理工具利用市场来提供公共服务，则表明政府的这种工具是高度自治的。事实上我们还可以利用法院系统，税收系统、私人组织来提供公共服务，这些都是具有一定自治性的政府治理工具。我们可以按照政府治理工具的自治程度将政府治理工具作如下分类：
|
自治程度 |
工具 |
可能对政府绩效标准的影响 |
|
有效性 |
效率 |
公平性 |
适应性 |
易管理性 |
合法性 |
|
低 |
经济管制社会管制
公共信息直接贷款
政府公司贷款保证保险 |
高 |
低. |
高 |
低 |
中 |
高 |
|
中 |
凭单制
补助金
合同
标准要求 |
中 |
高 |
中 |
中 |
低 |
中 |
|
高 |
侵权责任
税式支出矫正税 |
低 |
高 |
中 |
高 |
高 |
中 |
根据上面分析，政府治理工具自治程度较高是那些利用非政府组织提供公共服务的工具，例如侵权责任，税式支出，矫正税，合同等，这些政府治理工具效率者较高，适应性较高，但是公平性和有效性都较差。有学者甚至将政府提供公共服务的机构是否自治作为首要评价标准，认为依靠官僚治提供公共服务最终会导致失败。
相反，那些自治程度较低的治理工具，则在公平性和有效性方面较高，而在效率、适应性方面较差。
4.可见性
分析政府治理工具的第四个维度是政府的治理工具的可见性，即政府的治理工具所需要资源是否能够在政府预算上反映，能否进入政策辩论过程。那些可见性较强的政府治理工具往往是那些成本和收益比较清晰的工具，例如政府公司。那些可见性较弱的治理工具则是像管制这类政府治理工具，其成本与收益不容易计算。我们可以用可见性对政府治理工具进行如下分类：
|
可见性程度 |
工具 |
可能对政府绩效标准的影响 |
|
有效性 |
效率 |
公平性 |
适应性 |
易管理性 |
合法性 |
|
低 |
经济管制社会管制标准要求侵权责任
保险 |
无 |
低. |
低 |
高 |
低 |
高 |
|
中 |
公共信息合同
贷款保证
税式支出 |
无 |
中 |
中 |
中 |
中 |
中 |
|
高 |
直接贷款凭单制
政府公司补助金
矫正税 |
无 |
高 |
高 |
低 |
低 |
低 |
通过上图可知政府治理工具可见性较强的是直接贷款、凭单制、政府公司、补助金、矫正税，这些项目通常非常容易在预算中反映出来，也经常是政策辩论的焦点。这样就能够保证效率和公平性，但是这些项目的适应性和政治合法性都比较差。而那些可见性不强的政府治理工具通常能够获得政府的政治支持，这些政府治理工具包括：经济管制、社会管制、标准要求，保险等，但这些治理工具的效率、公平性并不理想。
虽然政府治理工具与其可能的结果之间只是假设关系，但是作为政府治理工具无疑是解决公共问题的强有力武器。现代公共问题的治理面临的挑战是，政策的制定者迫于政治压力的影响，越来越倾向于选择那些很难进行管理、且目的能否达到也很难把握的治理工具。不过，另一方面公共问题的复杂性，对政府的可信性的质疑，人们对效率的关注（建议添加“又”）使得政府更愿意选择那些间接性较强，自主性较强，不易在政府预算中显现出来的政府治理工具。这表明第三方政府正在兴起，但是我们也应该看到，第三方面政府使管理问题更加复杂，责任问题日益突出，政治合法性受到怀疑。这些挑战主要表现为管理的挑战、责任的挑战和政治合法性的挑战。作为政府治理工具理论的新治道能否成为二十一世纪公共行政发展的新典范，在很大程度上取决于我们能否克服这三个挑战。只有我们成功地解决（建议添加“了”）这些挑战，使政府治理工具从理论转变为解决现实公共问题的公共行动，政府治理工具才能真正地发挥作用。
结语
政府职能和管理方式既是一个理论性非常强的问题，也是一个实践性非常强的问题。说它理论性非常强，是因为不同学者会从不同的角度对政府职能和管理方式进行阐述，得出不同的研究结论；说它实践性非常强，是因为我们每时每刻都会与政府接触，而政府职能是政府理论的核心，因此这一理论是否正确，最终需要通过实践检验。通过以上的研究，我们可以得出如下结论：
对政府职能进行系统研究，应该以事实、逻辑与价值为分析框架，这样才能准确把握政府职能现状，变化及其发展趋势，从而才能全面理解政府职能。现有政府职能研究主要是从内容角度，经济学角度，公共财政角度，宪政与法律角度，政治哲学角度，组织理论角度进行研究，本文主要介绍了前两种研究视角。例如从经济学的角度研究政府职能，认识到政府职能对于建立市场经济的重要性，认为要转变政府职能主要是从“运动员”到“裁判”转变，政府职能应着眼于为市场提供制度基础。所有这些途径都为我们从各个方面认识政府职能提供了分析视角，也为我们更好地进行政府角色定位提供了理论基础，但因为其固有的信息基础缺陷，它们都不能帮助我们全面认识政府职能。要全面认识政府职能，我们必须突破信息基础缺陷，在方法论上进行创新。本文提出要从事实、逻辑和价值这三个角度认识政府职能。从价值方面看，我们要开发政府本身的价值基础，经济学从市场的角度论证政府职能存在的价值基础，我们认为还应该从政府本身出发探讨政府的价值；从事实方面看，我们应该选择那些最能够反映政府职能的事实进行描述；从逻辑方面来看，我们应该在事实描述的基础上，结合价值理论，形成政府职能的逻辑。
应该加强政府管理方式的理论与实证研究，探讨政府管理方式的若干可能形式，并对其进行分类，探讨其边界。西方国家自从20世纪70年代开始关注公共政策执行问题，从此政府管理方式逐渐从公共政策执行工具中独立出来成为人们关注的焦点。一方面我们需要引进与介绍西方国家政府治理工具的理论与实践，弄清楚各种政府治理工具可能存在的优势与缺点，为我国政府改革实践提供知识基础；另一方面我们需要结合本国实践，提出符合我国实际的政府治理工具理论。这一理论应该包括对政府治理工具进行描述，探讨其存在的基本条件，与政府职能之间关系，政府治理工具具体选择的标准，以及政府治理工具管理的程序等。
探讨政府职能和管理方式之间存在若干可能联系，并从实践方面来证明这两者之间（建议添加“的”）关系。政府职能与管理方式两者紧密联系，没有政府职能，政府管理方式或者说政府治理工具便没有意义；没有政府治理工具，政府职能就只能是一个理想状态。因此，我们要研究这两者之间的关系，从理论上分析两者之间的可能联系，例如哪一种政府管理方式更适合哪一种政府职能等。
[1] 世界银行：《世界发展报告：变革世界中政府》，中国财政经济出版社，1997，p1，译文有改动。
[2] [英]霍布斯：《利维坦》，商务印书錧1985年，p94
[3] [美]潘恩：《潘恩选集》，商务印书錧1981年，p3
[4] Christopher C.Hood, The tools of Government, The Macmillan Press Ltd,1983,p.1-2.
[5] 世界银行：《世界发展报告：变革世界中政府》，中国财政经济出版社，1997年，p.4.
[6] [美]詹姆斯&S226;M&S226;布坎南：《自由、市场和国家－80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版，p.244。
[7] 张金鉴著：《行政学典范》，台湾“中国行政学会’’1992年版，p103－104，也可参见张国庆主编：《行政管理学概论（第二版）》，北京大学出版社，2000年版，p.97-99。
[8] 如参见齐明山著：《行政学导论》，大众文艺出版社，2002年版，p.48。
[9] [美]戴维&S226;H&S226;罗森布鲁姆等著：《公共行政学：管理的、政治的和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003年，p.5－6。
[10] 转引自Owen E. Hughes: Public Management and Administration: An Introduction, Second Edition, Macmillan Education Australia Pty Ltd, 1998 , p.100-104.
[11] 参见世界银行：《2002年世界发展报告：建立市场体制》，中国财政经济出版社，2003年。
[12] 联合国开发计划署：《中国人类发展报告：经济转轨与政府作用》，中国财政经济出版社，1999年，p.6-8
[13] 毛寿龙、李梅著：《有限政府的经济分析》，上海三联出版社，2000年。
[14] 政府的资源配置职能理论，是公共经济学的核心主题。参见高培勇等编著：《公共经济学》，中国人民大学出版社，2001年，以及英国学者布朗、杰克逊著：《公共部门经济学》（第四版）中国人民大学出版社，2000年p23-49。
[15] [美]R.科斯 A.阿尔钦 D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。
[16] P.A.Samuelson , “The pure theory of public expenditure”, Review of Economics and Statistics, 36(November 1954), p.387-389.
[17] 参见[美]理查&S226;A&S226;穆斯格雷夫 皮吉&S226;A&S226;穆斯格雷夫著《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987年
[18] [美]理查&S226;A&S226;穆斯格雷夫 皮吉&S226;A&S226;穆斯格雷夫著《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987年，p.23
[19] [印]阿玛蒂亚&S226;森著：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2002年，p.46－67。
[20] Christopher C. Hood：The tools of Government, The Macmillan Press Ltd, 1983, p.2.
[21] Owen E.Hughes: Public Management and Administration, Macmillan Education Australia Pty Ltd, 1998, p.84.
[22] Lester M. Salamon: The tools of government: An Introduction to the New Governance, New York: Oxford University Press, 2002.
[23] E. S. Savas: Privatizing the Public Sector: How to Shrink Government. Chatham,NJ:Chatham House, 1982, p.73.
[24] Lester M. Salamon: The tools of Government: An Introduction to the New Governance, Oxford, New York: Oxford University Press, 2002，p.20
[25] Christopher C. Hood: The ools of Government, The Macmillan Press Ltd,1983,p.5
[26] [美]萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年。
[27] [美]詹姆斯&S226;W&S226;费斯勒和唐纳德&S226;F&S226;凯特尔著：《行政过程的政治――公共行政学新论》，中国人民大学出版社，2002年，p.37.
[28] Lorraine M. McDonnell and Richard F. Elmore: “Getting the job done: alternative Policy Instruments” Education Evaluation and Policy Analysis 9,no.2(summer 1978):133-152;
[29] [美]约瑟夫&S226;斯蒂格里兹著《政府经济学》，春秋出版社，1988年，p.60。
[30] Douglass C. North：“Privatization, Incentives and Economic Performance”, in Anderson/Hill, eds, The Privatisation Process, Rowman &Littlefield Publishers, Inc., p.26.
[31] [美]约翰&S226;罗尔斯著《正义论》，何怀宏 何包钢 廖申白译，中国社会科学出版社，1988年，p.14。
[32] [美]阿瑟&S226;奥肯著《平等与效率》，王奔洲等译，华夏出版社，1999年第2版，p.90。
[33] [美]埃莉诺&S226;奥斯特罗姆、拉里&S226;施罗德和苏珊&S226;温著：《制度激励与可持续发展》，上海三联书店，2000，p.127-144.
[34] Christopher C. Hood: The Tools of Government, The Macmillan Press Ltd,1983, p.133.
[35] [美]文森特&S226;奥斯特罗姆著《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店，1998年，p.69
[36] [美]埃莉诺&S226;奥斯特罗姆、拉里&S226;施罗德和苏珊&S226;温著《制度激励与可持续发展》，[C]上海三联书店，2000，p.133
[37] Jerrey, L.Pressman and Aaron B. Wildavsky: Implementation, Berkeley: University of California Press,1973,p.143
[38] The Brookngs Institution: New Public Management and Performance, Washington D.C 2001,见 www.brook.edu
[39] Joseph E.Stiglitz et al. Edited by Arnold Heertje: The Economic Role of the State, Basil Blackwell Ltd ,1989.P21.
[40] World Bank: World Development Report: Infrastructure for Development, Oxford University Press,Inc, 1994, p.8-9
[41] The Brookings Institution: New Public Management and Performance, Washington D.C 2001,见 www.brook.edu |
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