中国特色社会主义研究

我国实行的是单一元首制!

                       浦兴祖

［摘要］现代国家元首通常是象征性、礼仪性、程序性、荣誉性意义上的国家“最高代表”，而不存在所谓的“实权元首”。我国国家主席根据全国人大及其常委会决定所行使的那些“公布”、“宣布”、“颁布”权力，正是典型的现代元首权力。因此，国家主席就是我国的国家元首，我国实行的是单一元首制。而全国人大常委会行使的决定权（实权）已超出了现代元首权，将拥有“实权”的全国人大常委会与国家主席结合起来作为集体元首，不符合现代国际通例。在对外开放、面向世界的当今中国，既要坚持“中国特色”，又要注重“国际通例”，应努力寻找两者的结合点。

［关键词］国家主席；单一元首制

      (国家元首通常被理解为一个国家对内对外的最高代表。有关国家元首的制度，是一个国家政治制度的重要构成部分。我国的国家元首是谁？我国实行的是单一元首制还是集体元首制？由于我国的宪法一直没有明确使用“国家元首”这一概念，一直没有明文规定国家元首制度，于是就产生了以上问题。对此，学术界存在不同观点，且至今仍未达成共识。本文认为，为了不断完善我国的政治制度，努力推进我国的政治建设，有必要从本国国情与国际通例相统一的视角，继续探索我国国家元首的归属问题。一现代不少国家在宪法中明确规定谁为本国元首，如意大利等。但也有一些国家的宪法没有作这样的规定。其中有些国家虽无宪法明文规定，但在实际政治生活中不难判断谁是国家元首，如美国。而有的宪法无明文规定，在实际政治与理论研究中也难以判定国家元首职务的归属，例如当今日本宪法只规定天皇为本国的“象征”，却未称之为“元首”，从而引发了日本国内法学界不同观点的争鸣。我国建国之初，起临时宪法作用的《共同纲领》以及《中央人民政府组织法》，从国体、政体、国家结构形式等方面对国家政治制度作了原则性的规定，但没有明确规定国家元首制度。实践中及学界内，有人曾认为中央人民政府委员会主席毛泽东是新中国的国家元首。但董必武在第一届全国政协全体会议上，报告中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容时指出：“中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权。”也就是说，建国初期，中央人民政府委员会是我国的国家元首，我国当时实行的是集体元首制。中央人民政府委员会主席毛泽东只是集体元首中的一个首要成员，而不是独立的单一制元首。这一观点后来为人们所普遍接受。(年第一届全国人大制定的新中国第一部宪法，对我国政治制度的规定较《共同纲领》更趋完备。按其规定，中央人民政府委员会不再存在，而增设全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国国家主席两个机构。据披露，当时的宪法草案曾规定：“中华人民共和国国家主席是国家元首”，但遭到了毛泽东的坚决反对。经中共中央反复研究，删去了这一规定。删去的理由，主要是考虑到与人大制度的关系。当时的刘少奇、邓小平、李维汉等领导人都曾!政治改革!&中国特色社会主义研究!政治改革!表达过这样的意思：按照人大制度，全国人大是最高国家权力机关，也就是国家的最高代表。国家主席如果被规定为国家元首（对内对外最高代表），就出现两个“最高代表”，“那就会对立起来了”。!"#基于此，$%&'宪法仍未明文规定国家元首制度。诚然，没有在宪法内明文规定，不等于实际上没有国家元首。刘少奇在第一届全国人大第一次会议上关于宪法草案报告中指出，“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首”。!

      按此逻辑，这两个机关的职权合起来才是国家元首的职权，这两个机关相结合才成为我国的国家元首，我国实行的是集体元首制。对此，学界长期未见异议。“文化大革命”期间，我国的国家元首制度如同其他政治制度一样，遭受了严重的破坏。国家主席刘少奇被迫害致死，宪法中的国家主席职务被取消。中共十一届三中全会后，为了加强社会主义民主与法制建设，全国人大在广泛听取意见和多次认真审议的基础上，于$%)"年$"月'日颁布了现行宪法。这部宪法恢复了国家主席的职务，但依然没有使用“元首”概念，没有明文规定国家元首制度。宪法“国家机构”一节中，对所有其他机关都分别作了定性式规定（如：“全国人大是最高国家权力机关”“人民法院是国家审判机关”等），唯独国家主席是什么性质的机关未作规定。学界则围绕“谁是我国国家元首”、“我国实行的是集体元首制抑或单一元首制”等问题，展开了学术争鸣。一种观点坚持认为“我国实行的是全国人大常委会与国家主席相结合的集体元首制”。另一种观点则鲜明地认为国家主席就是我国的国家元首，我国实行的是单一元首制。第三种观点在坚持第一种观点的基础上，提出“国家主席是集体元首的个人（单一）代表”。二按照“五四”宪法与“八二”宪法的规定，国家主席的职权包括“公布”法律、（“宣布”）任免国务院组成人员、“发布”一系列命令、接见外国使节、（“宣布”）派遣与召回驻外全权代表、（宣布）批准与废除同外国缔结的条约和重要协定，等等。但大多有一个前置条件，即“根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定”。这就是说，有关内政外交的一系列重大事项，作为最高国家机关的全国人大和它的常委会可以行使最高“决定”权，是“实权”。而国家主席只是在全国人大和全国人大常委会决定后，去（并且不能不去）“公布”、“宣布”、“发布”。尽管这种对内对外的“公布”、“宣布”、“发布”亦属最高层次上的国家事务，体现了国家主席代表国家的崇高地位，但毕竟不同于实际决定权，是“虚权”。依笔者透视，学界不同观点的分歧在于：国家主席这些最高层次上的“虚权”，是否已经属于通常所说的元首权？进而言之，我国可不可有“虚权”元首？一部分学者作出肯定的回答，于是认为国家主席就是我国的国家元首，我国实行的是（“虚权”的）单一元首制。另一部分学者则作出了否定的回答。在他们看来，光是国家主席的这些“虚权”还不能算是元首权，只有将全国人大常委制定法律、决定国务院组成人员、决定特赦与戒严、决定派遣与召回驻外全权代表、决定批准与废除同外国缔结的条约和重要协定等一系列“实权”“结合”起来，才能构成完整的元首权。因此，全国人大常委会加国家主席，才算是我国的元首，我国实行的是（“实权”的）集体元首制。国家元首是一种普遍的国际现象。只要是国家，通常就会有作为国家对内对外最高代表的元首。在传统国家中，元首往往就是“朕即国家”的专制君主，它实实在在地掌握着国家的一切权力，是“实权”的元首。但时至现代，“虚权”元首出现了，名义上拥有一系列最高国家权力，实际上“临朝不理政”，英国女王即为典型。即使按照学界的流行观点，将现代各国的元首分为“虚权元首”与“实权元首”两大类，也不能否认现代元首可以是“虚权”的这一事实。由此可见，认定国家主席是我国的国家元首———“虚权”元首，也是符合国际通例的。当然，如果按照上述“虚”、“实”并存的元首观，那么，认定全国人大常委会与国家主席结合为元首，强调其“实权”特征，似乎也符合另一种国际通例（“实权元首”）。易言之，两种观点似乎分别依据着“虚权元首”与“实权元首”两种不同的国际通例，各有其合理性。问题是，现代国际社会里，真的并存着“虚权”与“实权”两类元首吗？为了作出准确的判断，首先应当明确，国家元首作为“一个国家对内对外的最高代表”，它不只是“一部分”国家权力的代表，而是“整个（全部）”国家权力的代表。如果有所谓“实权元首”，那就意味着它可以在实际上拥有与行使“整个（全部）”国家权力。然而，须知现代国家元首的概念是随着西方资产阶级国家建立即资产阶级民主产生而出现的。西方国家的政权是按照三权分立与互相制衡原则构建的，它的一个重要出发点便是防止集权专制政治的重现，维护资产阶级民主的恒久。为此，在分权制衡原则下，任何机关与个人都不能在实际上拥有与行使整体意义上的（全部）国家权力，通常的立法、行政、司法三个政治改革机构均只能分别拥有与行使国家权力的一部分。这就决定了，实行分权制衡原则的西方国家绝不可能容忍一个在实际上作为国家最高代表，真正拥有与行使整个（全部）国家权力的“实权元首”（无论是个人抑或集体）的存在。但是，现代日趋频仍的国际交往又少不了一个能代表整个（全部）而不是某一部分最高国家权力的角色。这样，一方面不允许存在一个实际总揽全部国家权力的“实权元首”，另一方面又需要一个能代表整个（全部）国家权力的角色，于是，只在象征意义上而不是在实际意义上代表整个（全部）国家权力的现代元首（“虚权元首”）便应运而生了。现代国家元首虽然对内也有显示与维系国家统一的功能，但在很大程度上，首先是并主要是适应了对外参与国际交往的需要。难怪富有权威性的《布莱克维尔政治学百科全书》干脆将国家元首解释为“外国使节向其呈递国书的人”。这里，很明显地把国家元首定位于象征性、礼仪性、程序性、荣誉性意义上的国家“最高代表”，而不是实际意义上的国家“最高代表”。“一般而言，国家元首的‘有效权力’———借用白哲特的用语———所具有的重要性要小于他的‘荣誉权力’所具有的重要性。”!"#其实，从词义上讲，“代表”一词也确实有“实质性代表”与“象征性代表”两种含义。在分权制衡原则下，所需要的、所能容忍的一定是象征性意义上的整个国家（权力）的“最高代表”，而不可能是实质性意义上的整个国家（权力）的“最高代表”。如果一定要用“虚权”与“实权”的概念，那末，不妨断言：分权制衡原则需要“虚权元首”，而拒绝“实权元首”。以上主要从法理逻辑上否定了现代“实权元首”的存在。那末，实际情况又是如何呢？有人以美国总统为例向我们指出，这不就是一个现代“实权元首”的典型吗？不错，美国总统被公认为美国的国家元首，而且他确实拥有并行使着很大的实际权力。然而，应当注意：第一，美国是实行分权制衡原则的典型国家。总统的权力无论如何也没有“实”到、“大”到在事实上拥有并行使“整个（全部）”国家权力，———至少主要的立法权、司法权就不在其手中。这就不能说他是“实权元首”。第二，美国总统“扮演着六种稍有不同而又经常重叠和互相混杂的角色”。!$#他所拥有并行使的一系列实权，主要出于其行政首脑之角色，而不是出于其国家元首之角色。美国宪法从一开始就明文规定行政权属于总统，并赋予其相关的实际权力，以期构成与立法权、司法权的分立与制衡。而“总统作为国家元首”这一点始终未见宪法明示。这更说明，美国总统受之于宪法的那些实权与其元首角色（身份）并无必然联系。正如美国学者所说，“总统既是实实在在的，又是象征性的国家领导人”。!%#在笔者看来，美国总统的这一双重特性与其兼为行政首脑与国家元首的双重角色是相对应的：论“行政首脑”，拥有实实在在的行政“实权”；论“国家元首”，主要是象征性、礼仪性、程序性、荣誉性的“虚权”。结论是：美国总统也属“虚权元首”。至此，笔者断定，无论在法理上还是在事实上，现代西方民主国家的元首均为“虚权元首”，在正常情况下不会存在“实权元首”。进一步说，既然不存在“实权元首”，也就无必要称“虚权元首”。元首就是元首，尽管在事实上，它是以象征性、礼仪性、程序性、荣誉性为特征的。如果承认源于西方民主国家的这一元首现象已经成为国际通例，那么，我们可以说，国家主席根据全国人大常委会决定所行使的那些所谓“虚权”，正是符合国际通例的现代元首的典型权力。国家主席就是我国的国家元首，我国实行的是单一元首制。由全国人大常委会行使的那些“实权”，恰恰不属于（已超出）现代元首权。将拥有“实权”的全国人大常委会与国家主席结合成为集体元首，不符合现代国际通例。三这里有一个“现代国际通例”与“我国实际情况”的关系问题。首先，我们是否可以不遵从国家元首方面的现代国际通例？笔者认为不可。现代国家元首虽然起源于西方国家，但反映的是现代国际交往的普遍需要。也正由于现代国家元首主要是应现代国际交往之需而产生的，因此其功能往往主要凸现于国际交往中礼仪性、象征性、荣誉性、程序性方面，也即所谓的“虚权”方面。应当说，有关国家元首的现代国际通例也属于人类现代政治文明的共同成果。任何一个不想游离于现代国际社会的国家，都不会无视这些国际通例。董必武在政协第一届全体会议上的那句话（“各国宪法多规定为……”）足以表明我们在建国时就已经注意到了国家元首方面的现代国际通例。如今，越来越走向开放的中国，更不能无视现代国际通例。大多数国家是所谓“虚权”元首，中国有何必要硬要推出“实权”元首呢？笔者认为，只要守住不损害国家利益、国家形象这一底线，我们完全应当遵从国家元首方面的现代国际通例，这样有利于参与国际交往，融入国际社会。试想，认定“国家主席是国家元首”，而不讲“全国人大常委会与国家主席结合为集体元首”（具体来说，新华社在报道中早已将国家主席称为“国家元首”，而不是“集体元首的个人代表”），难道就会对我们的国家利益、国家形象构成损害吗？显然不会。当然，我们确实有自己的实际情况。我们不像西方国家那样实行三权分立与互相制衡原则，而实行了民主集中!&中国特色社会主义研究!"#$$%政治改革!制的“议行合一”原则（其实这也是社会主义国家的共性）。为此，我们的整个（全部）最高国家权力掌握在一个国家机构手中，这就是由民主选举产生，代表全国人民共同意志的全国人民代表大会。这样一个掌握整个（全部）最高国家权力的全国人大，毫无疑问应当是我们国家实际意义上的“最高代表”。由于全国人大全体会议集会的时间很有限，在它闭会期间它的常设机关应当作为我们国家的（实际的）“最高代表”，可以经常地实际地行使事关内政外交的一系列立法权、决定权、任免权与监督权（实权）。但是，根据前文之分析，这些实权已超越现代元首权，这种应当拥有实权的“最高代表”也不同于以拥有“虚权”为特征的现代国家元首。那么，在我国，代表国家的一系列象征性、礼仪性、程序性、荣誉性的权力（典型的元首权）又赋予了谁呢？建国!"余年，宪法始终未使用“元首”概念，但从有关宪法规定看，在这方面存在着三种情况。一是赋予全国人大的常设机关。建国时，中央人民政府组织法将元首权赋予由全国人大（当时由政协全体会议代行）选举产生的中央人民政府委员会（类似于全国人大常设机关），由它“对外代表中华人民共和国”，从事最高层次的国际交往活动，同时，对内“颁布”法律与命令等。在“文革”不正常的政治背景下，“七五”宪法取消了“五四”宪法规定的国家主席职务，将“接受外国使节”这样的元首权赋予了全国人大常委会。二是赋予全国人大常委会委员长。“七八”宪法规定，由委员长“接受外国使节”，根据全国人大或者全国人大常委会决定，公布法律和法令，派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约，授予国家的荣誉称号。三是赋予国家主席。“五四”宪法与“八二”（现行）宪法便是。以上第一种情况，实际上将最高国家权力机关的“实权”与国家元首的“虚权”、实质性的国家“最高代表”与象征性的国家“最高代表”均合而为一了。也就是说让应当拥有“实权”的全国人大兼为拥有“虚权”的国家元首了。这样，从法理上讲也无可厚非。但在事实上，国际交往活动、接受外国使节等不可能由全国人大常设机关全体成员一起出行、出面，结果往往还得由这些机关的主要领导人（中央人民政府委员会主席、全国人大常委会委员长）具体践行。难怪“七八”宪法干脆将元首权赋予委员长（即第二种情况）。然而，委员长是全国人大常委会的主要领导人，考虑到兼任元首角色势必牵制与影响其在常委会的领导工作，不利于全国人大活动的开展，故而“八二”宪法重新恢复国家主席职务，并赋之于元首权。这与“五四”宪法基本一致。经过多次反复曲折、正常或不正常的变迁与探索，现在看来，专设一个独立的国家机关———国家主席来代表国家行使一系列象征性、礼仪性、程序性、荣誉性的元首权力，是符合我国实际情况的。同时，认定所谓“虚权”为现代元首权，进而认定国家主席为我国的（单一）元首，符合现代国际通例。这些显示了我国实际情况与现代国际通例的统一。按笔者理解，我们强调基于本国国情的“中国特色”，并不意味着可以忽视反映人类共同需要的那些文明成果，那些国际通例。诚然，我们注重人类文明成果、国际通例，也并不意味着可以忽视本国国情、中国特色。在对外开放、面向世界的当今中国，既应坚持“中国特色”，又应重视一切可为我用、于我无损的文明成果、国际通例，努力寻找两者的结合点。至于国家主席作为国家元首，是否会与全国人大构成两个互相对立的“最高代表”？笔者的回答是：确会有两个“最高代表”，但不会对立。道理很简单。如前所分析，一个是实质性的“最高代表”，一个是象征性的“最高代表”。一“实”一“虚”，怎能对立得起来？相反，二者恰可相得益彰。按照人大制度，全国人大是最高国家权力机关，任何其他国家机关（包括全国人大常委会与国家主席）都由其产生，接受其监督。这里的逻辑是，全国人大及其常委会实质性地代表并行使最高国家权力，制定法律，作出重大决定，形成国家意志，然后，由它产生的国家主席象征性地代表国家去“公布”、“发布”、“宣布”，去从事国际交往活动。退一万步说，国家主席与全国人大常委会之间如果发生对立，那末，产生并监督它们的全国人大（全体会议）可以经过审议作出决定，甚至有权罢免全国人大常委会的组成人员或罢免国家主席。宪法就是这样明确规定的。综上所析，笔者坚持认为，国家主席是我国的国家元首，我国实行的是单一元首制。这一制度体现了我国实际情况与现代国际通例的统一。

参考文献：

董必武政治法律文集北京：法律出版社，中国宪法精北京：中国民主法制出版社，刘少奇选集·下北京：人民出版社，布莱克维尔政治学百科全书北京：中国政法大学出版社，加里·沃塞曼'美国政治基础北京：中国社会科学出版社，唐晓等'当代西方国家政治制度北京：世界知识出版社，作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授责任编辑：李翠玲!