参考答案

（一）单项选择题

 

１、B． 提示：Ａ，党不干预属于行政事务范围内的事项。Ｃ，司法机关与行政机关相互独立，其管辖的事务不重叠。Ｄ，社会团体受到行政组织的约束。

２、A． 提示：霍桑试验奠定了非正式组织的基础，巴纳德首先提出系统的非正式组 织理论，泰勒对科学管理组织的完善做出了贡献，韦伯奠定了科层制组织理论的基础。

 

３、A． 提示：《经济与社会》的作者是韦伯，《工业管理与一般管理》的作者是法约尔，《行政学研究》的作者是威尔逊。

 

４、Ｄ。 提示：Ａ是从职责关系的角度进行的划分。Ｂ是从目标分解的角度进行的划分。Ｃ是从任务的角度划分为工作目标和自身建设目标。

 

５、Ａ。

 

６、Ｄ。

 

７、Ａ。 提示：美国实行的是总统制，日本和法国实行的是内阁制，本质上都是首长制，只有瑞士是委员会制。

 

８、A． 提示：地区行署是派出机关。

 

９、C． 提示：办公厅（室）是综合性辅助机关，各机关的人事、财务等部门是专业性辅助机关，政策研究室是政务性的辅助机关，机关事务管理等部门属于事务性的辅助机关。

 

10、Ｂ。

 

11、Ｄ。

 

12、Ｄ。

 

13、A、 提示：古典组织理论侧重于制度与规范的研究；新古典组织理论以人为中心，侧重心理与行为的研究；现代组织理论以系统论为中心，权变理论是现代组织理论的一个分支。

 

14、B。 提示：行为科学组织理论是新古典组织理论的又一种叫法，科学管理组织理论与科组织理论属于古典组织理论，权变组织理论是现代组织理论。

 

15、B。 提示：Ａ是组织平衡论的观点，Ｃ是决策过程组织理论的观点，Ｄ是权变组织理论的观点。

 

16、Ｃ 。

 

（二）名词解释

 

１．行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。

２．辅助机关亦称幕僚机关。指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。它对各专业部门无直接指挥和监督的权力。辅助机关又可分为政务性和事务性的辅助机关。

 

３．行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。在行政组织结构中，最重要的是纵向结构和横向结构，它是行政组织系统的基本框架。

 

４．行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。

 

５．编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备。人员定额和结构比例所进行的管理。

 

（三）简述题

 

１．如何正确认识和对待非正式组织的地位和作用

 

非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍的作用。

非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致，进而影响和规范人的行为，也可能给组织成员以社会满足感，改善组织气氛，促进人的全面发展。

 

非正式组织也有消极功能。当非正式组织和正式组织的利益不一致时，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，而忽视组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。

 

因此，在研究行政组织时，对非正式组织的存在既不能一概否定，也不能视而不见，听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，取长避短，最大限度地发挥非正式组织的积极功能，尽量降低其负面功效。

 

２．简述行政组织的构成要素

 

（１）组织目标

 

组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。行政组织的目标是依法、有效地管理国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务。

（２）职能范围

 

职能范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定。行政组织的职能范围只能是对国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务的管理。

（３）机构设置

 

行政机构设置就是承载行政权力的一系列特定的机构的确定，它是根据组织目标、职能范围在行政组织内部进行职能配置和职能分工的结果。行政机构设置是行政组织的核心。

（４）权责体系

 

权责划分就是指行政组织中各个层次、部门、成员之间从属、并列等相互关系的确认，通过权力和职责划分，保障行政组织各组成部分的有序运行。权责划分实质上就是行政体制问题。

（５）职位设置

 

职位设置是指在行政组织内部，对各种职位包括职级、职数、职责的确定。职位是行政组织运行最基本的要素之一，有了职位设置，才能使权力的流动成为可能。

（６）人员构成

 

行政组织由行政人员组成，行政人员是行政组织中的主体。组织和其成员是同步发展的。组织素质是其成员素质的整体表现；组织效率是其成员的工作结果；组织发展是其成员的工作能力、技术水平或工作绩效的提高。

（7）运行程序

 

在行政管理活动过程中，必须要有一定的办事程序和信息流程，这就要考虑如何缩短工序，减少中间环节，提高工作效率。

（８）规章制度

 

行政组织的规章制度是指以规范性的书面文件等形式对行政组织的构建、组织目标、职能、任务、内部分工、权责关系、活动方式、运行程序等进行严格规定。规章制度保证了行政组织的整体性、连续性及其成员的组织性和纪律性。

３．如何正确处理管理层次与管理幅度的关系

 

管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。层次过多，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力；层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。因此，行政机关的层次必须适当。

管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度与管理层次成反比例关系。管理层次越多，管理幅度就越小；管理层次越少，管理幅度就越大。

 

管理幅度和管理层次是影响行政组织结构形态的决定性因素。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，这类形态的行政组织结构被称为“尖形结构”；管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，这类形态的行政组织结构被称为“扁形结构”。

 

４．简述我国行政组织改革的必要性

 

行政组织改革是社会政治、经济发展的必然选择，具有必然性和必要性。

第一，行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。

 

生产关系要适应生产力的状况，上层建筑要适应经济基础的状况，这是社会发展基本规律的要求。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是由经济基础所决定并为经济基础服务的，随着生产力的不断发展、生产关系的改革和完善，必然要求行政组织也随之调整和改革，这是历史发展的必然，也是社会经济发展的必然需要。

第二，行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。

 

第二次世界大战后，随着社会的发展和国家干预的加强，各国政府的行政职能和管理范围不断扩大，行政机构和人员编制日益增加。政府机构的剧增导致了机构臃肿、人浮于事、公共开支重不堪负、行政效率低下等弊端。为了摆脱政府的财政危机、管理危机和信任危机，自２０世纪７０年代中期以来，西方各国政府都积极地推进改革，行政组织改革成为了世界性的热潮。

就我国的情况看，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，与传统计划经济体制相对应的政府行政组织，极大地阻碍了企业经营机制的转换和国民经济市场化的进程。面对诸多的弊端，只有进行行政组织改革，才能兴利除弊，建立科学合理的行政组织体系。

（四）论述题

１．试论述集权与分权的优缺点

 

集权制是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须依靠上级机关的指令办事的权力体制。集权制的优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。

分权制是指地方和下级行政机关对其辖区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。分权制的优点是：地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，还可防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一，下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。

 

因此，集权制和分权制各有利弊，过分集权或过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有行政权、中央和地方政府共有的行政权、地方政府专有行政权。

 

２．试论述西方组织理论的历史演进过程

 

西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。

（1）古典行政组织理论

 

古典行政组织理论是西方早期的行政组织理论，主要包括以泰罗为代表的科学管理组织理论、以法约尔和古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。

他们的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，提出了一系列具有规范性的组织建设原则；侧重于对组织内部的静态研究，但忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求。

 

他们的不同点是：科学管理组织理论把组织成员看作机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，从而最大限度地提高组织效率。行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了管理的各种原则。科层组织理论则主张依法管理、权责一致，分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，认为只有这样，才是理想的组织。

 

（２）新古典组织理论

 

新古典组织理论又称为行为科学组织理论。主要包括以梅奥为代表的人际关系组织理论、以巴纳德为代表的组织平衡理论、以西蒙为代表的决策过程组织理论。

他们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。

 

他们的不同点是：人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率” 的组织，注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要满足、确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。决策过程组织理论认为，决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于做出合理决策的组织结构。

 

（３）现代组织理论

 

２０世纪６０年代以后，系统论、控制论、信息论的成果的引进，使西方组织理论进人了一个新的发展阶段。主要包括以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。

现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。

 

系统分析组织理论用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；行政组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。

 

权变组织理论则是在系统理论的基础上产生的，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定；不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。

 

从西方组织理论的演变过程中可以看出，西方行政组织理论经历了从重视行政组织的制度规范的研究到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行动态的、宏观的、综合研究的发展过程。

 

（五）案例分析题

 

编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限。人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。

１．编制管理的内容包括以下三点

 

（１）行政组织机构设置的管理。

 

（２）机构内部人员数额的管理。

 

（３）人员结构和比例的管理。

 

本案例的改革主要是针对机构设置与人员数额进行的，至于人员结构与比例的问题并没有提及。

２．行政组织的编制管理的意义

 

行政组织的编制管理对于搞好行政组织建设，更好地发挥行政组织的效能具有重要的意义。

第一，编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调地运转，必须依靠科学的编制管理。这是在行政管理体系中居于较高层次的管理。

 

第二，编制管理是防止官僚主义、密切政府与群众关系的重要手段。科学的编制管理，就是要依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，以有效地克服上述弊端，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，杜绝和铲除官僚主义创造良好的条件。

 

第三，编制管理有助于节省国家财政开支。机构和人员过多，势必增加国家财政支出。而科学的编制管理，可以做到对机构设置和人员配备进行严格的控制。

 

例如，在本案例中，ＨＮ省委、省人民政府把解决县以上党政机关人员超编问题当作克服官僚主义，提高办事效率，压缩开支，促进四化建设的大事来抓，经过一番改革，该省减少了四千多超编人员，从而大大提高了办事效率、节约了财政开支。

 

３．行政组织编制管理的基本原则

 

行政组织编制管理直接涉及政府部门设置和人员配备，政策性强，影响深远。为了切实搞好编制管理，应遵循以下基本原则。

第一，精简原则。

 

一切国家机关实行精简的原则，这是我国宪法的明确规定，也必然适用于行政组织的编制管理。精简原则包括精简机构、减少层次和精简人员、实行合理定编定员两个方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围等情况来决定机构和层次的设置，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。同时也要求采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。

第二，统一原则。

 

统一原则包括三个方面的内容：①统一领导，严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、“土制度”、“土办法”来擅自建立工作部门，任意扩大编制。②统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由相同行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。机构设置要统一完整，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥，又有逐级指挥与服从；既有分工，又有合作的上下衔接配套、功能齐全的组织体系；还要做到机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。

第三，编制立法原则。

 

编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。行政组织编制立法的目的，就是要做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。

就本案例的情况而言，ＨＮ省的工作始终贯穿着上述三个原则，比如实行精简原则，采取多渠道重新配置超编人员，并在全省范围内统一标准，制定了一系列的制度防止再次膨胀。